投資項目按照現行法律法規體系和相關部門規章要求，一般分兩類即政府投資項目和企業投資項目，政府投資項目主要包括財政直接投資和資本金注入兩大類，投資補助和貸款貼息并非政府投資項目，政府投資項目項目的立項方式只能是審批制，社會資本投資包括經營性基礎設施、房地產、產業投資等任何形式的固定資產投資行為，立項方式可以是核準制也可以是備案制。
無論是何種投資項目，都要經歷投資識別、投資估算、初步設計概算、施工圖預算等幾個階段，原則上概算不能超過估算的10%，施工圖預算不能超過概算。針對不同類別項目超概應該如何應對和處理，建議如下：
01
政府投資項目
▌按照《政府投資條例》，政府投資項目主要是指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目。其中有關投資控制的條款解析：
經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。初步設計（投資概算）超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。
政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定。
▌按照《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》（發改投資〔2015〕482號）規定，對中央預算內直接投資的項目，國家發改委核定概算且安排全部投資的中央預算內直接投資項目，國家發改委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補。
▌《國家發展改革委關于加強中央預算內投資項目概算調整管理的通知》（發改投資〔2009〕1550號）規定，依現行規定由國家發展改革委核定批準初步設計概算的中央預算內投資項目，在建設過程中由于價格上漲、政策調整、地質條件發生重大變化等原因導致原批復概算不能滿足工程實際需要的，應向國家發展改革委申請調整概算。凡概算調增幅度超過原批復概算10%及以上的，國家發展改革委原則上先商請審計機關進行審計，待審計結束后，再視具體情況進行概算調整。
即中央財政預算內的政府投資項目，即使超概算，也不得超過原概算的10%，否則就要進入繁雜的審計環節。
▌除中央規定外，行業部門和各地政府有關財政預算內直接投資項目超概處理的規定都是一脈形成的，即原則上都是超支不補。
◎綜上所述，即只要是政府財政直接投資或者資本金注入的項目，在社會資本角度就是傳統施工的以政府機關部門或事業單位為業主的項目或者是PPP、BOT、BOOT、TOT、投資人+EPC等任何模式下，只要是有政府財政資金注入項目公司作為資本金的項目。除了政策、價格、地質條件三條原因外，是不允許超概的，否則是要問責的。即使滿足了三條超概條件，也要按照程序報批并相應調整財政預算，能否獲批、預算空間是否還夠等不確定性因素很大。
針對政府投資項目的超概，社會資本應采取的應對措施，筆者建議如下：
▌在項目招標或談判階段，在交易文件或合同條款中要明確因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因導致項目實施過程中超概的，相關報批報審責任由項目業主承擔，避免為政府投資項目的超概買單。
▌深入研究項目施工圖預算，與初步設計概算對比分析，對工程造價的變化原因做到心中有數，為后續超概申請和糾紛處理、調整銜接做好基礎工作。
▌社會資本前期要爭取介入初步設計概算及施工圖預算編制工作中，充分發揮中介機構作用，避免項目法人為了壓減投資而人為核減概預算，要結合項目實際，按照合理的組價原則編制。
▌項目施工階段，社會資本施工人要做好隱蔽工程的現場簽證手續，建立完善的隱蔽工程現場驗收流程，認真做好隱蔽工程驗收記錄，如果超概，通過完備的結算痕跡，行使總承包方獲取工程款的權利。
▌確實無法通過超概程序彌補超支的投資預算，要積極溝通業主，通過延長付費期限、合理增加可行性缺口補貼、貸款利息補貼等方式優化投資條件，使得無法在建設期獲取的工程款在項目運營期內逐步消化。
▌充分運用過程結算累加的政策要求，即《關于完善建設工程價款結算有關辦法的通知》（財建〔2022〕183號），當年開工、當年不能竣工的新開工項目可以推行過程結算，經雙方確認的過程結算文件作為竣工結算文件的組成部分，竣工后原則上不再重復審核。
02
企業投資項目
按照《企業投資項目核準和備案管理條例》，對企業投資的固定資產項目，關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，實行核準管理。對前款規定以外的項目，實行備案管理。企業辦理項目核準手續，應當向核準機關提交項目申請書；實行備案管理的項目，企業應當在開工建設前通過在線平臺將主要信息告知備案機關。
企業擬變更已核準項目的建設地點，或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的，應當向核準機關提出變更申請。核準機關應當自受理申請之日起20個工作日內，作出是否同意變更的書面決定。已備案項目信息發生較大變更的，企業應當及時告知備案機關。
◎綜上，企業投資項目，無論是核準還是備案制，不受概算和預算管理的約束。只要是企業的超概行為沒有造成危害經濟安全、社會安全、生態安全等影響公共利益的情況；符合相關發展建設規劃、技術標準和產業政策；合理開發并有效利用資源；沒有對重大公共利益產生不利影響。企業可以自主決定投資額度，并主要通過市場化收入覆蓋投資實現收益。
